pátek 28. února 2014

Můj příspěvek přihlášený na CSLEA Workshop

Níže dávám k dispozici příspěvek, který jsem přihlásil na workshop CSLEA, který se bude konat 4. dubna 2014 na pražské Právnické fakultě. Rozhodnou-li se mentoři dát mi na workshopu prostor pro prezentaci mého náhledu na tuto problematiku, budu vděčný za jakékoli kritické připomínky. No a samozřejmě všichni, byť jako neprezentující účastníci velmi zváni!!!
...

Hodnocení dopadů regulace – kritický pohled a některé návrhy pro reformu
Mgr. Ing. Jan Bartošek
Právnická fakulta Univerzity Karlovy

Abstract
Autor v předkládaném projektu kritického článku k problematice RIA jednak vymezuje ze svého pohledu klíčové nedostatky stávajícího systému hodnocení dopadů regulace v České republice, a jednak navrhuje zásadnější reformní změny tohoto systému. Problém nepřesnosti, a vesměs spekulativnosti a ovlivněnosti ve prospěch určitého zpracovatelem navrhovaného řešení (účelovosti) ex ante RIA by měl být řešen přesunutím důrazu na ex post přezkum existujících regulací, nepřekrývající se se samotným procesem formulace legislativních řešení. Problém asymetrické informace a nevhodné incentivní struktury je podle autora možné, byť patrně jen zčásti, řešit zavedením oponentního, věcného přezkumu samotné navrhované regulace (namísto přezkumu zprávy RIA). Uzpůsobením struktury procesu RIA by měl být řešen též aktuální problém absence komplexní juristické analýzy navrhované regulace, stejně jako nejednoznačný smysl stávajícího institutu Přehledu dopadů.

Od konce 90.let[1] a ve víceméně současné podobě od roku 2007 je součástí normotvorného procesu v České republice tzv. hodnocení dopadů regulace.[2] Jde o metodu prospektivního vyhodnocování věcných dopadů navrhovaných právních předpisů (popř. dalších koncepčních materiálů exekutivy), která je obecně, resp. mezinárodně známá též pod zkratkou RIA (regulation impact assessment). Postupy RIA uplatňované dnes v českém legislativním prostředí jsou v zásadě srovnatelné s obdobnými přístupy v právní politice jiných rozvinutých států, resp. jejich mezinárodních uskupení a lze je rovněž srovnávat se vzorovými metodikami RIA uveřejňovanými např. OECD. Uváděné úvahy, přestože činěné především ve vztahu k českému modelu hodnocení dopadů regulace, je proto v určité míře možné vztáhnout na metodu RIA obecně.

V současné době RIA obvykle selhává v tom, k čemu je určena, tedy k adekvátnímu odhadu dopadů (nákladů a přínosů) navrhované regulace, resp. ke zlepšení (zefektivnění) úrovně regulace obecně[3]. Za základní důvody je možné považovat:

- okamžik vyhotovování RIA ex ante – navrhovatel má v době řádově měsíce před zavedením regulace velmi omezenou možnost odhadovat reálné dopady regulace, a to jak přímé, tak tím spíše nepřímé,

- nevhodný institucionální design spočívající v publikaci RIA jako součásti důvodové zprávy – je-li RIA začleňována do obecné části důvodové zprávy, vede to na jedné straně k její formulaci až následně k návrhu samotného právního předpisu (paragrafovanému znění), neboť z juristického pohledu „není-li návrh normativního textu, není co odůvodňovat“, na druhé straně to však vede rovněž k negativnímu crowding-out juristického odůvodnění návrhu v obecné části důvodové zprávy, které by bylo i po schválení návrhu použitelné k interpretačním účelům (tuto roli RIA plní paradoxně tím hůře, čím důsledněji se zaměřuje na hodnocení skutečné dopadů namísto formálního rozboru navrhované regulace),

- nevhodné nastavení incentivů v systému RIA – zpracovatel RIA, který bývá současně gestorem dané problematiky na ústředním úřadě státní správy (má tedy též vesměs výraznou výhodu asymetrické informovanosti o dané problematice), obvykle vstupuje do právotvorného procesu s již alespoň implicitně formulovaným legislativním řešením, jež bude navrhovat, proces RIA je pak spíše uzpůsobován prosazení tohoto řešení; naopak výrazně chybí oponentní prvek, který by nutil gestora návrhu více odhalit (disclose) informace případně podporující spíše alternativní regulatorní, popř. jiné řešení; Komise pro RIA ve stávajícím systému tuto roli plní pouze ve velmi omezené míře[4];

- samostatně lze uvést problematiku institutu Přehledu dopadů, který slouží především k posouzení, zda bude zpracováváno samotné hodnocení dopadů regulace (RIA v užším smyslu), na jedné straně tak u zpracovatelů významných legislativních návrhů absentuje motivace tento dokument kvalitně zpracovávat, neboť u takovýchto návrhů bude v zásadě vždy RIA zpracovávána, a na druhé straně u méně významných návrhů jsou jejich zpracovatelé motivováni v Přehledu pravděpodobné dopady dané regulace výrazně bagatelizovat, aby byli následně povinnosti zpracovávat RIA zproštěni;

Jako řešení výše uvedených nedostatků RIA lze k další diskuzi a analýze předložit následující opatření:

- jako základní postup, resp. dokument procesu RIA stanovit retrospektivní přezkum stávající regulace (ex post RIA) – na rozdíl od důrazu, který je při oficiálním hodnocení procesu RIA kladen na formulaci hledisek přezkumu v ex ante RIA a následném vyhodnocení naplnění těchto kritérií,[5] je třeba považovat ex post RIA za východisko procesu RIA jako takového, přičemž by neměla být vyhodnocována přesnost predikcí učiněných před zavedením stávající regulace, ale dopady této regulace samé;[6] z praktických důvodů však zřejmě nelze uvažovat o plošném přezkumu celého korpusu existujících norem;

- ex ante vyhodnocování dopadů předsunout zcela před legislativní fázi – ex ante hodnocení je třeba uplatnit především na (též možno alternativní) návrhy konkrétních prvků politiky (policy) v určité regulované oblasti, tedy na koncepčně pojímané změny, nikoli až na jejich legislativní (ze své podstaty formální) vyjádření; východiskem by však měla být vždy ex post RIA, přičemž pokud jde o varianty řešení, je možné považovat za vhodné například povinné zhodnocení také „Varianty (-1)“, tedy odstranění stávající regulace bez náhrady; k realizaci této policy analýzy by mohlo v českém systému sloužit výrazné rozšíření fáze formulace Přehledu dopadů, naopak RIA ve stávající podobě by byla v takovém případě výrazně redukována či zcela zrušena; ex post RIA, jakož i takto posílený institut Přehledu dopadů by měly být otevřeny veřejné diskuzi, popřípadě mezirezortnímu projednání;

- stanovit detailnější kritéria právní (právně-dogmatické, právně-systematické, hodnotové atd.) analýzy,[7] která by tvořila obecnou část důvodové zprávy – při formulaci legislativního návrhu by již se zpracovatel pohyboval v intencích předchozí věcné analýzy, přičemž by měl však důkladně vysvětlit právě právní rovinu návrhu;

- před uzavřením „odborné“ fáze přípravy legislativního návrhu zavést fázi oponentury, která by měla být založena na nezávislém hodnocení dopadů navrhovaného právního předpisu, nikoli posuzování víceméně formálních hledisek předchozích analýz provedených předkladatelem návrhu – je pravděpodobné, že kapacity existující Komise pro RIA by k takovému účelu nestačily, lze tedy uvažovat např. na zavedení participace akademických pracovišť na zpracovávání oponentur, přičemž jako incentiv by zde mohlo sloužit navázání určitého autonomního prvku financování vysokých škol a výzkumných pracovišť na jejich oponentní aktivitu; roli by mohly hrát též nezávislé konzultace oponentem samostatně identifikovaných, navrhovanou regulací dotčených subjektů; začlenění fáze mezirezortního připomínkového řízení vůči této oponentní fázi není zcela jednoznačné, domnívám se však, že by oponentní fáze měla spíše navazovat na mezirezortní připomínkování, nikoli naopak.


[1] Staroňová, K., Regulatory Impact Assessment: Formal Institutionalization and Practice, Journal of Public Policy, Vol. 30 (2010), pp. 117-130.
[2] Aktuálně představuje výchozí oficiální dokument materiál „Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace“, schválený usnesením vlády č. 922 ze dne 14. prosince 2011 a výrazněji doplněný s účinností od 1. února 2014.
[3] Lze odlišovat metodu RIA od širšího přístupu Better Regulation. Přesto však je možné RIA spojovat právě s tímto přístupem (jde o jeden z jeho nástrojů) spíše než s ideou deregulace, k tomu srov. např. Baldwin, R., et al., Understanding Regulation, 2nd ed., Oxford University Press, 2013.
[4] Jinou záležitostí však je skutečnost, že RIA celkově zvyšuje transakční náklady právotvorného procesu, což na jedné straně patrně vede přinejmenším k jisté koncentraci legislativních návrhů, a tedy alespoň částečně přispívá ke stabilitě práva, na druhé straně to (alespoň v případě návrhů zákonů) zajisté také zvyšuje atraktivitu obcházení standardní exekutivní fáze legislativního procesu vůbec. K tomu též viz Výroční zpráva Komise RIA za rok 2012, str. 6 a 10. Poměrně často bývá dopad RIA spatřován v a priori motivování byrokracie k předkládání pouze reálnou potřebou odůvodněných (odůvodnitelných) a nikoli zcela neefektivních návrhů regulací; o rozsahu takového efektu existence RIA lze však minimálně z hlediska Public Choice mít jisté pochyby, tento dopad bude spíše zanedbatelný ve srovnání s otevřením legislativního procesu veřejnosti a zavedením konzultační povinnosti (zde však může v určitých případech naopak hrozit ve zvýšené míře riziko legitimizace, či dokonce institucionalizace problému regulatory capture).
[5] Zpráva o účinnosti Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA), vzatá na vědomí vládou ČR usnesením č. 774 ze dne 16. října 2013, str. 27.
[6] K takové analytické činnosti by měl ústřední státní správu již v současnosti § 22 kompetenčního zákona.
[7] Srov. v zásadě dosti vágní a obecné náležitosti důvodové zprávy a odůvodnění podle čl. 9 a 14 Legislativních pravidel vlády.

1 komentář:

  1. Přestože nám Náplavku obsadili všemožní hipstéři, my se držíme tradice a zveme tuto středu (od 17.30) do "obýváku" Jiřího Š. mezi hipstér lodí a lodní vinnou snobárnou.

    S sebou pití, případně možno zakoupit na přilehlých lodích.

    Těšíme se,

    Jiří, Kateřina, Jakub atd.

    OdpovědětVymazat